城乡一体化背景下的苏南农业适度规模经营

　　包宗顺 周春芳 张立冬
　　
　　内容提要： 推进农业适度规模经营已成为苏南农业经营体制变革的主流。通过对苏锡常三市的问卷调查可以发现，当前苏南地区具备良好的推进农业适度规模经营的客观条件；地域、家庭人口和劳动力数量、家庭成员受教育年限、非农就业程度等是影响农户土地规模经营意愿的主要因素。与此同时，苏南地区农业规模化经营还存在诸多问题，包括规模经营土地产出率有待提高、规模经营主体水平不高、土地的投机性流转需求较为强烈等。因此，要从把握好规模经营的“度”、创新土地流转机制、完善农业社会化服务体系、培育农村土地规模经营管理人才、建立健全农业风险保障机制等五个方面入手，促进苏南农业规模经营的健康发展。
　　关键词 ： 城乡一体化 农业 规模经营
　　
　　着力 破除城乡二元结构，推进城乡经济社会发展一体化，是党的十七届三中全会以来，全国各地在深入贯彻落实科学发展观方面，推出的一项对中国经济和社会发展具有重大现实意义和广泛深远影响的战略部署。在地方政府大力推进城乡一体化的宏观背景下，在乡村行政规划的大幅度调整、农村 “三置换”、“三集中” 等系列政策措施的全面实施与推进过程中，苏南农村家庭承包经营体制也在随之迅速发生着变革，而推进农业规模经营逐渐成为苏南农业经营体制变革的主流。本文是在对 苏南部分市县进行面上情况访问调查的基础上 ，利用 2010 年 6 月实施的 600 个样本农户抽样问卷调查， 对当前苏南农业适度规模经营的现状、问题及制约因素进行了客观的分析，并提出了相应的对策建议，以此为促进苏南地区农业适度规模经营提供决策依据。
　　苏南推进农业规模经营的宏观背景
　　近几年来，苏州市约以每年 1 万农户、 3 万人的速度通过推进“双置换”转换为城镇居民，无锡市 2009 年“双置换”试点涉及 3 万人。苏南地区通过大力推进城乡一体化发展，在加快该地区城市化进程的同时，也快速推进了该地区农业规模经营进程。
　　（一）农村劳动力就业现状
　　当前苏南农村劳动力就业有三个显著特点：一是农村劳力非农就业程度高。在被调查的 600 户农村家庭中，实际从业人员为 1573 人，其中，完全从事农业生产的从业人员仅占到实际从业人员总数的 14.56% 。二是农业从业劳力老龄化显著。调查数据显示，农业生产从业人员的平均年龄达到了 58.83 岁，明显高于兼业人员和非农就业人员的平均年龄（两者的平均年龄分别为 49.86 岁和 41.15 岁）。三是农业劳动力受教育程度较低。纯农业劳动力中教育程度为初中及以上的比重仅为 39.74% ，兼业劳动力中的比重为 77.28% ，而非农就业劳动力中初中及以上的比重高达 88.73% 。
　　（二）农户集中居住现状与意愿
　　实行 “ 三置换 ” 和 “ 三集中 ” ，是苏南地区各级政府推进城乡一体化发展的最主要 “ 抓手 ” 。调查资料表明， 2009 年底苏南地区农民的集中居住率（在规划点居住）已达到了 32.27% ，在集镇居住的比例为 6.68% 。 尽管 被调查农户中目前仍有 56.19% 的农户在非规划点居住，但是其中 76.35% 的农户愿意迁到规划点居住， 54.03% 的农户愿意用宅基地置换城镇住房。可以预见，在未来的两三年内，将有 50% 以上的农户将会进城、进镇、进集中居住点居住。
　　表 1 非规划点居住农户的集中居住及置换意愿
　　（三）农户耕作距离 的变化
　　“三置换”、“三集中”使苏南农户耕作距离发生了变化。调查资料显示，规划点集中居住农户的耕作距离明显高于非规划居住点农户。在规划点居住农户的最近承包地耕作距离平均为 221 . 95 米 ，较非规划点居住农民的最近耕作距离高出 50.61% 。农户集中居住和由此产生的耕作距离的变化，对家庭农业生产经营产生了一定程度的影响。在规划点居住的农户家庭劳动力中，仅有 32.64% 的劳动力继续从事农业生产；比较而言，在非规划点居住的农户家庭劳动力中， 57.95% 的劳动力仍然从事农业生产活动。
　　表 2 耕作距离及劳动力从业结构状况
　　（四）农业机械化及社会化服务水平
　　苏南地区农业机械化水平在全国处于领先地位。例如， 2009 年底苏州全市农业生产综合机械化水平达到了 86.5% ，其中，水稻生产机械化率为 92.4% ，小麦和油菜生产机械化率分别为 91.2% 和 48.8% 。 [ ① ] 同时，伴随现代农业的快速发展，高效特色农机也持续稳步发展，植保防治基本实现机械化。此外，苏南地区组建了一大批种子种苗、机插育秧、机械化作业、病虫害综合防治等专业合作组织，为农业生产提供高效服务；同时组织培育了一大批专业合作社、行业协会、农业经纪人队伍等，提高农产品进入市场的组织化程度。
　　（五）农村社会保障水平
　　农村基本公共服务的保障程度对土地要素功能的发挥以及农业规模经营至关重要。一方面，基本公共服务的均等化能够剥离土地的社会保障功能，加快土地的流转；另一方面，基本公共服务均等化问题的解决能够为现代农业的发展奠定坚实的基础。调查资料显示， 2 009 年苏南 83.1% 的农村人口参加了养老保险，其中参加城镇职工养老保险的人口比重最高，达到了 42.2% ；参加新型农村养老保险的比重次之，比例为 20.8% 。同时，部分地区基本实现了农民持医保卡就诊看病以及城乡低保标准并轨。
　　苏南土地集中经营的农户意愿分析
　　民意是制定政策的基础。近年来，在苏南迅速推进的这场以土地集中规模经营为基础的农业经营体制变革中，其民意基础究竟如何，是本研究关注的重点之一。调查结果表明， 9.2% 的农户家庭表示愿意扩大耕地经营规模， 26.5% 的农户家庭希望有偿流出全部耕地， 29% 的农户家庭会选择流转除自留地外的全部耕地，此外还有 25.4% 的农户家庭希望保持不变。可见，绝大多数的农村居民都希望将土地有偿流转。
　　表 3 农户土地规模经营的意愿选择
　　此外，本文发现地域、家庭人口和劳动力数量、家庭成员受教育年限、非农就业程度等是影响农户规模经营及土地流转意愿的主要因素。如，在“希望扩大经营规模”意愿上，苏州农民的比例最低，仅为 4.65% ，而无锡为 13.79% ，常州为 12.14% ；在“希望流出耕地”意愿上，苏州所占比例达到了 74.76% ，而无锡和常州地区的比例分别为 42.53% 和 37.14% 。从劳动力受教育程度的角度来看，具有“流出耕地”意愿的农户的教育程度要高于“扩大经营规模”意愿的农户。另外，选择“希望流出土地”意愿的农户家庭，实际从业劳动力的非农就业程度最高；而“希望扩大经营规模”的农户家庭，实际从业劳动力的非农就业程度最低。
　　表 4 农户土地规模经营意愿的影响因素
　　注：年龄和教育程度分别为家庭实际从业劳动力的平均年龄和平均教育程度。
　　农业适度规模经营中的问题与制约因素
　　（一）农业适度规模经营中存在的问题
　　苏南农业适度规模经营存在的主要问题如下：（ 1）土地规模经营水平有待提高。尽管规模经营提高农业劳动生产率，但并没有带来土地生产率的显著提高。小农经营以投入人力精耕细作提高农产品产量为主，但在大规模经营的情况下，经营者为节省成本，采用机械替代劳动，广种薄收的情况大为存在，这使本来就稀缺的土地资源得不到充分利用。此外，苏南不少规模经营大户是外地人，大多数“无技术、无资金、无长期打算”，他们耕作粗放，掠夺土壤肥力，降低土地产出率。（ 2）土地流转方式单一，规模经营主体质量不高。苏南地区规模经营的土地流转，绝大多数先由村集体统一将村民的土地流转出来，然后再租赁给农业企业或种粮大户承包经营，面积不大的直接由大户从村民手中将土地承包过来，流转方式较为单一。从经营主体来看，普遍存在规模经营主体数量不多、能力不强、与农民利益联结不紧密的问题。真正意义上的土地股份合作较少，多数实行固定租金，实质性的年底分红仍不多见。在这种情况下，土地股份合作社仅起到了土地流转中介的作用，与以往农户间的土地流转无异，并未给农民带来更大的资源和经营收益。（ 3）土地的投机性流转需求较为强烈。随着苏南土地资源稀缺程度的增加，土地的价值越来越高，这导致了对土地的投机性需求。从调查情况来看，苏南地区不少种养大户是外地人，其中不少人以前在上海地区承包土地搞种植养殖，随着城镇的快速扩张，不少土地承包合同未到期而被征用者，获得较高的经济补偿。不少人转到苏南地区承包土地者，也同样受这种动机的驱使，期望获得额外的经济补偿。另一方面，工商资本投资农业，在有利于推动传统农业向现代农业的转型升级的同时，也有很多负面影响，尤其是很多工商资本并不关注农业经营成效，其真正所图的是长期大量占有土地资源，等待土地升值，投机倾向十分明显。
　　（二）农业适度规模经营的制约因素
　　苏南农业适度规模经营的主要制约因素表现为：（ 1）农村社会化服务体系不完善。总体来讲，苏南地区农村社会化服务体系发展滞后，服务网络不健全，部分服务组织缺乏科技力量和发展资金，不能为农民提供有效的、迫切需要的技术指导和市场信息。例如，随着种养植规模的不断扩大，规模经营农户对植保、畜禽治疗、防疫技术专业化服务的需求较为迫切，然而由于风险大收益不高，且农技服务部门对蔬菜、特种经济作物、林木、果树等作物种植技术了解较少，对畜禽治疗、防疫技术掌握较浅，化验检查仪器设备落后，不能很好地为规模经营农户提供技术服务。（ 2）农业规模经营者素质不高。农业规模经营是土地、资金、技术、管理相统一的集约化经营，经营者素质的高低对农业规模经营水平具有重要的影响。结合农业现代化需要和我国实际情况考虑，从事农业规模经营的农业经营者至少应当具有中等农业职业学校毕业生的文化科技水平和经营管理水平。然而，苏南地区农业规模经营者年龄偏大、文化程度偏低，对农业科技新知识的掌握和接受能力弱；同时，年轻人从事农业愿望低，农业缺乏年轻高素质的后备人才，综合素质的人才缺乏成为制约规模经营可持续发展的重要因素。（ 3）农业工人缺乏，生产成本节节攀升。职业农民缺乏，农忙雇工难成为制约农业规模经营的又一难题。苏南地区发达的非农产业，吸纳了无数青壮年劳动力，却造成了农业的招工难和农业劳动力昂贵的价格，尤其是农忙时节。另一方面，近年来农资价格的上涨，人工费用的提高，使得农业生产成本显著提高，降低了农业规模经营的效益，从而影响了农民规模经营的积极性，尤其是对种植业的规模发展产生很大的消极影响。（ 4）农业生产缺乏保障机制。与分散经营相比，农业规模经营效益较高，但风险也相对较大，需要完善的风险保障机制。尽管苏南地区在农业保险上开了全省之先河，且初见成效。如，苏州市 2007 年农业保险已开列了粮油生产、生猪养殖等六个险种。然而，农业保险仍存在问题：一是部分保险条款赔付条件设置不合理；二是农险品种不全面，没有涵盖那些经营风险较大、出险概率较高的行业，如养蟹、养虾等特种水产农业设施。
　　推进农业适度规模经营的政策建议
　　（一）把握好规模经营的“度”
　　适度的规模经营能在提高土地产出率的同时，提高农户的劳动生产率和经济效益。但如果规模过大，超过当前农户的生产经营能力，势必造成粗放经营或生产成本过高，难以获得规模经营的效益。衡量是否适度的依据是：在一定经济发展水平、物质装备和生产技术条件下，能保证农户各项生产指标和经济收入达到或高于当地平均水平时所需的土地数量。其上限则是在不降低土地生产率和经营效益的前提下，农户所经营的土地面积。此外，要认识到，农业规模化是手段而非目的，只是农业走向现代化的一种载体，因而，在实行规模化经营之后，要大力提高农业的现代化水平。
　　（二）创新土地流转机制
　　在坚持农村基本经营制度的基础上，从本地实际出发，在坚持农民自愿、依法、有偿转让土地承包经营权的前提下，积极探索土地流转的有效途径，制定和完善土地流转有关政策，充分发挥政府在土地流转中的组织、引导和管理作用，建立健全土地流转机制，为土地流转创造良好的外部环境。尽快在全省范围内建立起一个组织健全、运作有力的土地流转中介体系与服务网络。实现土地流转从“散户 —散户”的分散性自发流转向“散户 —中介服务组织 —大户”的有序化、市场化流转的转变，为土地的规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制。
　　（三）完善农业社会化服务体系
　　建立具有农民合作经济性质，集植保、农技、农机、农资、动物免疫和农产品安全生产源头管理为一体的农业综合服务组织，为农户提供市场化专业服务。健全技术服务机制，完善农技推广、良种繁育、农机作业、生产资料供应等服务体系，做好产前、产中、产后系列全程服务。当前，加强推进农业技术推广体系建设和加快农业植保服务体系建设是苏南地区较为紧迫的任务。
　　（四）培育土地规模经营管理人才
　　加大农业企业家队伍的培养和造就。制订现代农业人才教育培训规划，重点培训现有规模经营单位领办人和管理、营销、技术人员；选拔有一定实践经验的农业企业经营者赴国内外学习，到发展较好的农业企业进行强化培训，提高其管理企业的能力。同时，要重视农业规模经营单位经营、管理、技术人才的引进，并制定出台鼓励农业企业家创业的激励政策。
　　（五）健全农业风险保障机制
　　扩大农业保险的覆盖面，农业保险险种要涵盖全省种植业和养殖业主要品种，保险责任要涵盖发生较为频繁且易造成较大损失的灾害，参保对象要涵盖从事农业生产的各种主体；同时，积极开展针对主导农业、特色农业的灾害风险调研与分析，加强气象灾害精细化风险评估与灾害影响评估，了解特色农业的服务需求；要在保持种植业、养殖业保险主要险种经营稳定的基础上，将设施农业、生态农业等新兴农业模式纳入保险体系；建立农业生产风险基金，将农业救灾资金、生产生活补贴资金转化为农业风险基金，对农业规模经营单位优先实行应保全保。